El Parlamento unicameral se va dejando una cadena de proyectos, declaratorias, insistencias y gasto sin caja. La bicameralidad nace con un examen simple: que Diputados no convierta cada presión en trámite y que el Senado no selle el mismo viejo desorden.
El pasado 9 de julio, el Congreso unicameral seguía operando en tiempo de descuento. Ya no sesionaba el Pleno, sino la Comisión Permanente, habilitada para legislar hasta el 15 de julio de 2026, el mismo día en que debe instalarse la Junta Preparatoria del nuevo Congreso bicameral. La coincidencia parece escrita por un guionista con malicia: mientras una arquitectura parlamentaria empieza a nacer, la anterior todavía enseña su reflejo más persistente. Sobre la mesa había un crédito suplementario de S/ 9,596 millones, pedidos regionales, obras por incorporar, revisión técnica y pequeñas iniciativas sectoriales. Visto por partes, casi todo podía tener una razón. Visto en conjunto, aparecía el método: convertir necesidades dispersas en expedientes, expedientes en votaciones y votaciones en gestos de gestión que luego el Estado debe reglamentar, financiar, interpretar o dejar dormir.
Ese es el Congreso que no debe volver. No porque legislar sea pecado —para eso existe el Parlamento, aunque a veces parezca empeñado en desmentirlo—, sino porque el unicameral saliente confundió demasiadas veces movimiento con gobierno. La ley dejó de ser el punto final de una decisión pública bien pensada y se volvió, muchas veces, el inicio de otro trámite. Una demanda entra con rostro: un barrio, un gremio, una provincia, una obra pendiente. Sale con número, sello y ceremonia. Luego empieza la verdadera procesión: comisión, dictamen, autógrafa, observación, insistencia, reglamento, presupuesto, interpretación. Si nada ocurre, queda igual en el archivo, como monumento legal a la intención.
La estadística confirma lo que la escena sugiere. Solo en el periodo anual 2025-2026, con corte al 30 de junio, se presentaron 2,859 proposiciones legislativas y se tramitaron 1,229. En el mismo registro aparecen 4,291 mociones de orden del día. No era un Congreso apagándose: era una maquinaria trabajando hasta el último tramo. El volumen, por sí mismo, no prueba inutilidad. Pero sí obliga a mirar la calidad de lo producido. Una fábrica puede producir mucho y producir mal. El Parlamento también.
La liturgia del papel
La categoría más clara de esa inflación es el declarativismo. El “declárese de interés nacional” se volvió una tecnología política de bajo costo: sirve para una obra, una carretera, un hospital, un puente, una universidad, una festividad o una promesa territorial que necesita titular antes que presupuesto. Entre el 27 de julio de 2021 y el 10 de marzo de 2026, la Dirección de Investigación Parlamentaria identificó 795 proyectos declarativos solo en infraestructura. De ellos, 261 se convirtieron en leyes, 517 seguían vivos en trámite y apenas 17 fueron archivados o retirados. La abrumadora mayoría no murió. Siguió respirando en comisiones, dictámenes, agendas y órdenes del día.
Ese es el truco. Una declaratoria no abre una zanja, no compra cemento, no destraba un expediente técnico. Pero produce la fotografía: congresista, alcalde, cartel, nota de prensa, promesa de gestión. No es necesariamente una farsa en todos los casos. A veces alerta sobre una necesidad real. El problema aparece cuando se vuelve método. Entonces la política deja de priorizar y empieza a bautizar. El Congreso no resuelve el problema: le pone nombre oficial. Y en el Perú, donde el sello todavía goza de prestigio mágico, ponerle nombre a algo puede confundirse con haberlo empezado a resolver.
El segundo nivel es más peligroso: el humo que sí cuesta. El Consejo Fiscal identificó 229 leyes con impacto fiscal adverso del Congreso 2021-2026, con información a octubre de 2025. De ellas, 181 implicaban mayor gasto público, pese a la restricción constitucional que impide al Congreso crear o aumentar gasto sin iniciativa del Ejecutivo. Además, 101 leyes con impacto fiscal adverso fueron promulgadas por insistencia, con un costo fiscal anual conjunto de más de S/ 35 mil millones. Allí el trámite deja de ser pintoresco. Se vuelve una factura.
La insistencia merece una autopsia aparte. Es la palabra elegante para otra vieja costumbre: si el Ejecutivo observa, el Congreso empuja otra vez. Si el MEF advierte, se insiste. Si la técnica incomoda, se insiste. Si el costo no cuadra, se insiste incluso con la épica de una plaza. No es deliberación: es pulseo presupuestal. Y tampoco conviene absolver al Ejecutivo. En marzo de 2026, el Consejo Fiscal volvió a alertar que se habían aprobado 32 leyes adicionales con impacto fiscal adverso: 3 por insistencia y 29 sin observaciones. La irresponsabilidad fiscal, como ciertas enfermedades tropicales, no siempre entra haciendo ruido; a veces pasa porque nadie cerró la puerta.
Contra la inercia
Frente a esa herencia llega la bicameralidad. El nuevo Congreso tendrá Cámara de Diputados y Senado; el Reglamento General fija una estructura con al menos 60 senadores y no menos de 130 diputados. En teoría, eso introduce una segunda estación de revisión. Diputados puede recoger la presión política; el Senado debe filtrar, corregir o rechazar. Si funciona, el sistema gana pausa. Si no funciona, solo gana mobiliario.
Hay una llave especialmente importante. El nuevo Reglamento cambia el tratamiento de los pedidos de declaración de necesidad pública o interés nacional. Ya no deberían inflar el archivo de leyes como antes, sino tramitarse como mociones de orden del día en Diputados, sin revisión del Senado. En castellano menos notarial: al viejo “declárese” se le quita el disfraz de gran ley nacional. Puede seguir existiendo como pronunciamiento político, pero no debería venderse como política pública ni cargar al Estado con otra pieza de poco impacto.
Pero ninguna arquitectura salva a una institución de sus propias costumbres. El Perú tiene talento para escribir candados y esconder la ganzúa en el procedimiento. Las declaratorias pueden volver con otro nombre. Las urgencias pueden seguir abriendo atajos. Las bancadas pueden convertir al Senado en cámara de eco. Y los nuevos diputados pueden descubrir, con entusiasmo adolescente, que presentar proyectos sigue dando titulares más rápidos que hacer control político serio.
Por eso la pregunta no es si la bicameralidad es bonita en el manual. La pregunta es si será capaz de matar malas leyes antes de que nazcan. Si tendrá el coraje de archivar proyectos sin sustento. Si exigirá costo fiscal real antes de repartir generosidad ajena. Si distinguirá entre representar una demanda y convertirla en papeleo ceremonial. Es decir, dejar de ensanchar al titán burocrático. El nuevo Congreso no tiene que demostrar que puede producir más leyes. Ese experimento ya salió caro. Tiene que demostrar algo menos vistoso y bastante más difícil: que puede producir mejores decisiones. Si Diputados vuelve a fabricar expedientes y el Senado se limita a sellarlos con modales de cámara alta, el Perú no habrá recuperado un filtro. Habrá inaugurado una versión más elegante del mismo viejo desorden.
